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广州市工商局企管处主任科员 杨一雷
据统计，上海市工商局现有经济户口80万户，其中：企业60万户，个体工商户20万户，无照经营l4万户，无照经营占有照的l7.5％，形式严峻，任务艰巨。青浦分局局长、全国劳动模范董金荣同志，在分局查处无照经营动员大会上提出查处无照经营的两个基本目标：在较短的时间内将无照经营控制在老百姓基本能接受，社会基本没有反映的范围内。实现对无照经营“堵而有效、疏之有道、可控有序、长效管理”的管理目标，建立长期、有效的无照经营防范查处工作机制。
针对过去对无照经营的“四不满意”(老百姓不满意、有关部门不满意、地方政府有时也不满意、工商局自己也不满意)的情况，青浦分局引入创新理念，查处取缔无照经营。
一、引入分类管理的理念，有重点、有策略地治理无照经营，让群众满意。
上海市工商局青浦分局在查处无照经营上制定新的政策，拿出切实可行、操作性强的具体办法。
为了更有效地开展治理，青浦分局对无照经营进行分类：一类是一般无照，即无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；二类是有证无照，即已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；三类是无证无照，即应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的严重违法经营行为；四类是其他无照，经日常巡查发现、群众举报、申诉、上级交办查处等无照经营行为。
按照从事无照经营行为的故意情况可以分成两大类：一类是客观无照经营，即主观上希望办照，但由于前置审批或经营场所等客观条件不具备，不能办理营业执照而成为无照经营；另一类是主观无照经营，即主观上就没有准备办理营业执照，其中严重的更以偷漏国家税费、逃避监督管理为目的，也更容易产生制假售假等其它经济违法。按照无照经营的行业，将从事可能危害群众身体健康和生命财产安全的食品、药品等行业进行梳理，作为重点监管的行业，将其它行业作为一般监管的行业。这样就能确定对无照经营治理的基本策略，取缔与疏导规范双管齐下。对于从事重点监管行业主观无照经营的，联合有关部门的执法力量坚决予以查处取缔；对于从事重点监管行业客观无照经营的，具体分析其有照经营的可能性，有可能性的要求其在停止经营的情况下补办有关手续，反之则以查处取缔为主；对于从事一般监管行业主观无照经营的，应加强法律法规的宣传教育，提高经营者的有照经营意识，通过说服教育促使其尽快申请办照，对屡教不改的辅之以一定的行政处罚措施；对于从事一般监管行业客观无照经营的，则以疏导规范工作为主，在提供登记咨询和服务上下工夫，促使其尽快向有照经营方向转化，一般不采取过激的强制取缔措施。
二、引入协管员协助管理理念，弥补人员不足，让政府满意。
2004年上海工商行政管理局、上海市劳动和社会保障局、上海市财政局三局通过了《关于本市实施商品交易市场协管项目的意见》。一是目的：实施商品交易市场协管项目，协助有关管理部门搞好本市商品交易市场管理工作，二是组织分工：商品交易市场协管队伍实行属地化管理。按照“两级政府三级管理”的要求，由工商局负责制定项目总体方案和协调有关政策，对区、县商品交易市场协管工作领导小组进行管理、指导，区、县政府负责项目的组织、管理和实施，街道、镇负责项目的具体实施，在每个区、县组建非正规就业劳动组织性质的商品交易市场协管服务社，在街道、镇建立分社。三是工作职责：督促市场经营管理者履行管理职责，实施商品交易市场场内巡查，协助工商、卫生、质监等部门加强现场管理。四是管理：实行业务归口管理。由市工商局牵头会同市经委、卫生、质监等部门组成商品交易协管工作联席会议制度。五是经费来源：市财政按照每人每月400元的标准给予补贴，市劳动局促进就业专项资金承担一次性开办费补贴、上岗培训费和岗位补贴等，各区、县促进就业专项资金承担交通费、误餐费补贴，其余由各区、县财政承担，并制定了《市场协管员聘用规定》、《市场协管员工作守则》、《市场协管员考核办法》。
上海市工商局的协管员身穿统一制服，经过统一培训后重新上岗，他们十分珍惜来之不易的工作，由于是当地人，实地巡查轻车熟路，对所属地段的无照经营等违法行为情况了如指掌，发现了问题及时通知工商所，并口头警告违法当事人，由工商部门发出限期改正通知书或抄告单，到期不改正工商部门负责查处。就从青浦分局园区工商所的具体情况来分析，全所共有20名工商干部，管辖面积为1258方公里，下辖一镇一区一街道(白鹤镇、青浦工业园区、香花街道)、5个居委会、25个自然村、常住人口4万、外来人口3.5万、经济户口l6710户，其中：企业13910户、个体户2800户，人均监管695.5户企业与140个体经营户，在日常监管中势必存在“盲点”，2005年施行协管员办法后每一经济区域都有二到三名协管员，大大降低了公共运营成本，提高了工作效率。
三、引入疏导理念，查处与疏导相结合，让经营者满意。
(一)对于一般无照、有证无照的以疏导为主。
引导其办理营业执照。农村集资房、宅基地、闲置厂房、经营场所因历史原因无房产证或办不出房产证的一般无照经营，由所在地政府规划部门出具经营场所的证明，业主作出“若遇动迁场所性质不变，愿意接受原房屋性质标准赔偿”的承诺，予以放宽相关条件办理营业执照。
(二)实行个体经营备案制：一是将本辖区集镇区以外的农村地区从事日用杂货、小商品零售和小修理、小型服务业等小型加工业列为个体经营备案制度范围。二是申请个体经营备案的人员必须是年龄相对偏大的农村村民和外来人员。三是申请个体经营备案的期限为六个月，期限届满可以延期备案。四是申请个体经营备案须由本人提出申请，经营场所由村民委出具证明或提交农村宅基地证，并要求经营者作出遵纪守法的承诺。
(三)居民小区内主要为小区居民服务、不雇用帮工，其他部门也未核发相关证件的，不再办理个体注册登记，由社区负责管理。
四、引入配角理念，当好主角的同时更要善于当好配角，让职能部门满意。
(一)客观有效整治无照经营同时要明确“主力军”并不意味着包办、代办，也不是推脱不办，要准确定位，分清主角与配角的关系。对于因前置条件不具备造成的无证无照，涉及五类“人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、资源开发利用”必须前置审批的无照经营行为，由于认定处理这类违法行为需要一定的专业知识，从对这类违法行为查处的专业性、实效性和效率、力度等角度看，由许可审批部门为主，工商配合，查处取缔更为合适。
(二)加强宣传，让老百姓知道查处无照经营不是工商部门一家的事。将无照经营行为涉及各部门的工作职责汇编成册，印制成《行政管理部门取缔无证无照经营工作职责》的宣传手册，让老百姓对号入座，各部门各负其责，齐抓共管，形成合力。
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